procederen zou dit jaar in het hele land verplicht worden, was ooit de planning. Maar nu lijkt KEI terug naar de tekentafel te moeten. Hoe kan dat? Een reconstructie.
Door: Nathalie Gloudemans-Voogd / Beeld: Ronald Brokke
De Rechtspraak moet moderniseren. Dat is Frits Bakkers doelstelling als hij in juli 2013 voorzitter van de Raad voor de rechtspraak wordt. Vijf jaar verder eindigt zijn termijn. Digitaal procederen kan nog maar mondjesmaat, de kosten blijven stijgen en een groot deel is jarenlang vertraagd. Wat ging er mis?
Terug in de tijd. Op 6 april 2012, Goede Vrijdag, komen 28 rechters bij elkaar in Den Haag. Ze gaan vandaag praten over een uniform procesrecht. Ze besluiten dat het mogelijk moet zijn het burgerlijk procesrecht en het bestuursprocesrecht in elkaar te schuiven. Een maand later kondigt de Rechtspraak het programma ‘Kwaliteit en Innovatie’ aan. Met KEI komen er ‘eenvoudige, gedigitaliseerde en geüniformeerde procedures en werkprocessen’, zo luidt de introductie in het jaarplan 2013. De Rechtspraak heeft de wetgever nodig. Het digitaliseren moet namelijk gepaard gaan met het vereenvoudigen van het procesrecht.
Binnen KEI zet de Haagse rechtbank zich als eerste aan een pilot procesinnovatie. In oktober 2013 verschijnt de evaluatie daarvan. De kritiek is niet mals. ‘De diverse ambtelijke stukken die inmiddels zijn gepubliceerd, doen vermoeden dat de Minister er te gemakkelijk van uitgaat dat de procedure in civiele zaken goed te vergelijken is met bestuursrechtelijke zaken, hetgeen overigens op een misvatting berust,’ schrijven rechter en bijzonder hoogleraar Rechtspleging Leiden Margreet Ahsmann en Jelle Oud. ‘De vraag dringt zich op of de Rechtspraak niet afstevent op het in huis halen van een Fyra-trein: hoog gestemde verwachtingen die tot teleurstelling leiden.’
Toeters
De woorden uit de Haagse rechtbank remmen de ambities van de Rechtspraak niet af. ‘Uiteindelijk is het doel om de gemiddelde doorlooptijden vanaf 2018 met ten minste veertig procent te verkorten,’ schrijft de Rechtspraak in het Jaarplan 2014 over KEI. Maar zo’n versnelling kan de Rechtspraak helemaal niet waarmaken, zegt Margreet Ashmann in het NJB van 1 juli 2014, dit keer samen met rechter-plaatsvervanger Hans Hofhuis. ‘De Rechtspraak rekent zich rijk met een substantiële doorlooptijdverkorting die niet door wetgeving en digitalisering te verwezenlijken is,’ schrijven ze. Volgens Ashmann en Hofhuis zijn er bezuinigingen doorgevoerd met oog op de vermeende efficiëntieslag: er zijn zeven procent minder juridisch medewerkers en 43 procent minder administratieve medewerkers.
Ook blijft het uitgangspunt: bestuursrecht is de inspiratie voor civiel. Frits Bakker zegt eind september 2014 in het Advocatenblad: ‘Dankzij Napoleon hebben we een enorme kerstboom aan regels, vooral in het civiele recht. Dat is moeilijk te digitaliseren. Het bestuursrecht is in dat opzicht eenvoudiger. Dus hebben we gezegd: laten we de toeters en bellen en kerstballen weglaten. Het bestuursrecht wordt zo de basis voor civiele procedures.’ De Rechtspraak-voorzitter is vastberaden: ‘We kunnen niet op papier blijven werken.’
Kosten
Zeven miljoen euro is de initiële schatting van kosten voor de opstartfase van KEI. In 2013 is de omvang van het project duidelijker, zegt de Rechtspraak: het prijskaartje wordt 29 miljoen euro. Een jaar later praat de Rechtspraak over 79 miljoen euro. Projecten zijn toegevoegd en er is verbeterd inzicht in de IT‑investeringen, heet het. Uiteindelijk besteedt de Rechtspraak tussen 2013 en 2017 200 miljoen euro aan KEI. Deze kosten omvatten niet alleen de digitale rechtsgang voor civiel recht, maar ook die voor straf- en bestuursrecht.
Elias
Krap een week voor het eerste van de vier wetsvoorstellen die nodig zijn voor KEI naar de Tweede Kamer wordt gestuurd, presenteert de commissie-Elias op 15 oktober 2014 haar eindrapport. De conclusie van deze parlementaire enquête naar grote ICT-projecten van de overheid is keihard. De rijksoverheid heeft een deel van haar ICT-projecten niet op orde, waardoor onnodig belastinggeld wordt verspild. ‘Reorganiseer en standaardiseer eerst de werkprocessen die met ICT worden ondersteund en ga pas daarna automatiseren,’ is een van de aanbevelingen. De wetgever blijkt die les niet te hebben meegenomen bij KEI. Digitaliseren en vereenvoudigen gebeuren nog steeds in één ruk.
De Raad van State adviseerde daartegen: ‘Door beide ongelijksoortige onderwerpen volledig te koppelen worden de met het wetsvoorstel beoogde vereenvoudiging, uniformering en versnelling bovendien afhankelijk van het welslagen van de automatisering. Dat welslagen is nog allerminst zeker.’ Ook de NOvA wijst op de aanbevelingen van de commissie-Elias. De minister past de plannen op dat punt niet aan.
Ondertussen stijgen de kosten (zie kader ‘Kosten’). De Rekenkamer vraagt de minister in 2014 aandacht voor de financiële beheersbaarheid van het project. Ook de Raad van State maakt opmerkingen over de financiële gevolgen van de KEI‑wetsvoorstellen; onduidelijk is wat de kosten van KEI zijn en wie die zal dragen.
Het vormt voor de Tweede Kamer geen belemmering; op 26 mei 2015 wordt het eerste KEI-wetsvoorstel met algemene stemmen aangenomen. Als drie van de vier wetsvoorstellen door het parlement zijn gegaan, kan de Rechtspraak ‘alle nodige voorbereidingen’ treffen voor uitrol. Een half jaar na publicatie in het Staatsblad wordt KEI ingevoerd, is de nieuwe planning. Men hoopt op 1 januari 2016. Die planning moet bijgesteld worden door het wetgevingsproces. Het tweede KEI-wetsvoorstel wordt in juni als hamerstuk afgedaan, maar KEI-III zal pas eind 2015 door de Tweede Kamer worden aangenomen.
Rode seinen
Eind 2015 verenigt een aantal rechters uit Midden-Nederland zich onder de naam ‘Tegenlicht’. In het NJB eind 2015 uiten zij hun zorgen over ontwikkelingen in de rechtspraak, waaronder KEI. Er wordt een groot voorschot genomen op het succes, terwijl ICT-projecten bij de overheid meestal moeizaam en traag gaan, is de boodschap. Er moet meer getest worden en de onderbemensing begint een probleem te worden. Een enquête van Tegenlicht onder alle 2.450 rechters en raadsheren levert 852 reacties op. Ruim 90 procent deelt de zorgen over de digitalisering.
Er klinken nog meer waarschuwingen. ‘Het is onwaarschijnlijk dat KEI gaat lukken,’ is de boodschap van IT-advocaat Anja Dekhuijzen en hoogleraren Hans Mulder en Jan Dietz in tijdschrift Automatiseringsgids medio februari 2016. De auteurs uiten grote zorgen over de haalbaarheid van het project. ‘Uitdijing van scope en projectomvang zijn, in de literatuur, klassieke kenmerken van een risicovol project,’ schrijven ze. Eerst moeten de processen geharmoniseerd worden, dan pas moet gestart worden met digitalisering, brengen zij de aanbevelingen van de commissie-Elias in herinnering. ‘De Eerste Kamer dient aan de noodrem te trekken,’ is hun oproep. ‘Alle seinen staan op rood.’
Vertrouwen
‘Op papier blijven werken is geen optie,’ herhaalt Frits Bakker als hij in maart 2016 reageert op Tegenlicht. De scepsis over het tempo zegt hij niet weg te kunnen nemen. De kritiek over het personeel deelt hij niet. ‘Het vroegtijdig voorbereiden van medewerkers op de komende veranderingen als gevolg van KEI, is gedreven en ingegeven door goed werkgeverschap.’
Als KEI-IV een week later in de Tweede Kamer is afgedaan, is het aan de Eerste Kamer. Die neemt op 12 juli 2016 alle vier KEI-wetsvoorstellen in één keer aan.
De zogeheten pre-pilots in Gelderland en Midden-Nederland beginnen in oktober. Een aantal advocatenkantoren mag oefenen met gefingeerde zaken. Op vrijwillige basis kan er ook digitaal geprocedeerd worden in civiele handelsvorderingszaken met een belang van meer dan 25.000 euro; de zaken met verplichte procesvertegenwoordiging. Het animo in de vrijwillige fase bij civiel valt tegen. Drie zaken worden ingediend. Toch zijn advocaten die met het systeem werken redelijk enthousiast. ‘Als je het gezien hebt, wil je je eerste zaak doen,’ zegt Marije van den Bergh van het Utrechtse Benvalor bijvoorbeeld tegen het Advocatenblad.
Wel is er opnieuw meer geld nodig, blijkt in het najaar. De Rechtspraak peutert 35 miljoen euro extra los van het ministerie. Begin 2017 komt daar nog eens 46 miljoen euro bovenop. De planning voor de pilots wil ondertussen nog niet zo vlotten. De Rechtspraak ziet zich genoodzaakt die telkens uit te stellen. ‘De stap naar verplicht digitaal procederen is een grote. We hebben er dan ook heel bewust voor gekozen om hiermee pas te starten als de techniek zich heeft bewezen,’ aldus KEI-directeur Monique Commelin op 15 februari 2017 in een interview op rechtspraak.nl. De Rechtspraak wacht op resultaten van tests met de snelheid van Mijn Werkomgeving, het digitale dossier voor de eigen medewerkers. Digitaal procederen wordt pas verplicht als de Rechtspraak zeker van zijn zaak is, zegt Commelin.
Niet lang daarna lijkt dat moment gekomen. De Rechtspraak wil per 12 juni 2017 digitaal procederen in asielzaken verplicht maken voor alle advocaten, na een vrijwillige fase van anderhalf jaar. De pre-pilot in Gelderland en Midden-Nederland moet per 1 september een pilot worden: de eerste gerechten waar het verplicht digitaal procederen is bij handelsvorderingen vanaf 25.000 euro. Eerst moet de Rechtspraak de ketenpartners vragen of ze vertrouwen hebben in een goed verloop. De Immigratie- en Naturalisatiedienst, de Koninklijke Beroepsorganisatie van Gerechtsdeurwaarders en de NOvA geven een oké af. Toch is op dat moment nog niet volledig aan alle criteria van de NOvA voldaan. Om te voorkomen dat de civiele uitrol in een impasse raakt, geeft de algemene raad van de NOvA de Rechtspraak het voordeel van de twijfel.
Met de instemming van de ketenpartners vraagt de Rechtspraak het ministerie een Koninklijk Besluit af te geven. Dat KB komt er. De Rechtspraak maakt op 13 april 2017 de definitieve data bekend: op 12 juni is de landelijke uitrol van bestuurs 1.0 (asiel- en bewaringszaken) en op 1 september begint de pilot civiel 1.0 (handelszaken met verplichte procesvertegenwoordiging).
Workflow
Eind november 2017 doet een rechter in Zutphen mondeling eindvonnis na een digitale procesgang – een novum. Ook wijzen de rechtbanken Midden-Nederland en Gelderland na 1 september wat verstekvonnissen, maar verder worden er weinig zaken afgerond. Voor de implementatieteams wordt in die eerste maanden echter al snel duidelijk: dit valt tegen. Niet aan de portaalkant, bij het berichtenverkeer over en weer. Het probleem ligt bij de workflow van de Rechtspraak.
De teams in Midden-Nederland en Gelderland realiseren zich dat ze veel beter grip op het proces moeten hebben voordat het hele land digitaal kan procederen. Toch blijft de Rechtspraak naar buiten volhouden dat landelijke invoer per 1 april 2018 haalbaar moet zijn. Daarvoor is weer de gang naar de ketenpartners en het verzoek om een KB aan de minister nodig. Om de geplande datum te halen, moet de Rechtspraak uiterlijk in december een adviesaanvraag aan de NOvA doen. Die komt niet. ‘Het zou ook niet voor de hand hebben gelegen,’ zegt AR-lid Ruben Alderse Baas. ‘Ik zie niet hoe de Rechtspraak in de december weer het voordeel van de twijfel had kunnen krijgen.’ Een aantal criteria die de NOvA gesteld had, waren nog niet volledig ingevuld.
Vertraging
Kort na nieuwjaar is het keerpunt. De KEI-stuurgroep van de Rechtspraak, zit wekelijks bij elkaar. Op de agenda voor woensdag 10 januari staat de toekomst van KEI. Maar Rechtspraakmedewerkers krijgen al op 9 januari te horen dat er uitstel komt. Het interne bericht lekt snel uit. De Rechtspraak publiceert de zevende KEI-voortgangsreportage daarom een dag eerder dan gepland.
‘Planning digitalisering aangepast,’ kopt de Rechtspraak 9 januari op de eigen website. Veel gaat goed, wil de Rechtspraak laten weten. Maar het belangrijkste nieuws is toch: uitstel. De opleveringen die al in de planning voor 2018-2019 stonden, zoals civiel 1.0, gaan zo veel mogelijk door. Maar over de overige releases worden geen uitspraken gedaan. Het uitstel is minstens een jaar voor die onderdelen.
Ook geld is een probleem. Het programma heeft meer gekost dan begroot. ‘De belangrijkste oorzaak van de hogere kosten betreft een incomplete en te optimistische inschatting van de omvang van het werkpakket in 2014,’ vermeldt de rapportage. Het procesrecht blijkt complexer dan gedacht: ‘In meer algemene zin is geen procedure tot stand gekomen die zodanig gelijkt op de bestuursrechtelijke procedure dat met uniforme digitalisering had kunnen worden volstaan.’ De Rechtspraak gaat ook mea culpa: hij heeft onvoldoende geluisterd naar ketenpartners. Bovendien konden medewerkers niet goed overweg met programmatuur.
Tweehonderd miljoen blijkt er tussen 2013 en 2017 al besteed aan de ontwikkeling van het digitaal procederen. Ook de komende jaren moet er fors worden geïnvesteerd, terwijl besparingen ‘veel later of wellicht onvolledig’ worden gerealiseerd. Meer geld heeft de Rechtspraak niet: het eigen vermogen is in 2017 negatief geworden. Voor 2018 is 20 miljoen euro extra financiering nodig, stelt de Rechtspraak in de Voortgangsreportage. Eind januari zal de Rechtspraak dat bedrag ophogen naar 45 miljoen euro. Samen met het ministerie wordt gezocht naar een structurele oplossing. Na 2018 denkt de Rechtspraak jaarlijks 45 miljoen euro extra nodig te hebben.
Op woensdag 10 januari zit de KEI-stuurgroep toch als gepland bij elkaar. De Rechtspraak neemt dan het besluit om de hoogste prioriteit te geven aan civiel 1.0. ‘Dit zal naar verwachting eind 2018 landelijk worden ingevoerd,’ bericht de Rechtspraak. ‘De planning daarna leidt tot een vertraging van minimaal een jaar.’ Dat klinkt als een voorzichtige schatting. Want wie de Voortgangsreportage goed leest, ziet dat een recente audit van Deloitte uitwees dat de IT-productkeuzes en architectuur moeten worden herzien voor alles wat na civiel 1.0 komt. KEI moet terug naar de tekentafel.
Resultaten
Toezicht: de helft van de zaken waarbij de rechter een toezichthoudende rol heeft, worden digitaal behandeld. Het gaat daarbij om faillissementen en bewindszaken met professionele bewindvoerders.
Strafrecht: alle eenvoudige politierechterzaken worden digitaal behandeld. In de loop van 2018 geldt dat voor driekwart van de zwaardere, meervoudige-kamerzaken.
Bestuursrecht: alle asiel- en bewaringszaken worden digitaal behandeld. Die vormen ongeveer elf procent van alle bestuursrechtzaken.
Civiel: de helft van alle civiele rechtszaken zijn eenvoudige geldvorderingen bij kanton. Die worden pas later gedigitaliseerd, omdat daarbij burgers betrokken zijn. Ook verzoeken in het familierecht en hoger beroep zijn nog niet digitaal. Van de handelsvorderingen met verplichte procesvertegenwoordiging is nu vijf procent digitaal.
Vertild
In januari komen de nabeschouwingen op gang. ‘Het is gebleken dat civiel echt heel erg anders is dan straf- en bestuursrecht,’ zegt Jacques Doon, rechter bij Rechtbank Gelderland en coördinator van het Gelderse implementatieteam desgevraagd. ‘Niemand had ooit bedacht: dit kan ook nog. Mensen gedragen zich echt anders dan in de scenario’s waar wij mee oefenden. Bovendien weet je bij een scenario de afloop al. Bij een echte procedure kun je niet voorspellen hoe het loopt.’
Vicevoorzitter Kees Sterk van de Rechtspraak beaamt dat zijn organisatie zich heeft vertild aan de complexiteit. Tijdens een debat over de rechtsstaat in de Eerste Kamer begin februari zegt hij: ‘Wij zijn begonnen met het meest ingewikkelde deel van Rechtsvordering te digitaliseren. We hadden natuurlijk moeten beginnen met de kantonvorderingen.’
De centrale ondernemingsraad van de Rechtspraak spreekt zelfs van een flop. Inmiddels is 200 miljoen euro uitgegeven, terwijl nog maar vijf procent is gerealiseerd, schrijft de cor in een brandbrief. Volgens de Rechtspraak baseert de cor zich overigens op onjuiste gegevens en is meer opgeleverd (zie kader ‘Resultaten’). Het draagvlak onder de medewerkers dreigt verder af te brokkelen door de vertragingen en extra kosten, vreest de ondernemingsraad. Het project wordt volgens de cor ‘vooral vanuit een optimistisch perspectief bezien’.
Hoe nu verder? De ondernemingsraad eist in elk geval een onafhankelijk onderzoek. De Rechtspraak laat begin februari weten te overwegen onderzoek te laten doen door het BIT, het Bureau ICT-Toetsing, dat ingesteld is op aanraden van de commissie-Elias.
Minister Dekker noemt het in een brief aan de Tweede Kamer eind januari ‘zorgelijk’ dat de KEI-IT herzien moet worden. In het voorjaar verwacht Dekker meer zicht te hebben op verdere implementatie. Hij belooft de Tweede Kamer daarover te berichten. De mogelijkheden om de wetgeving minder complex te maken en vragen over de financiële situatie en het negatieve eigen vermogen neemt hij dan mee. ‘Daarbij neem ik als uitgangspunt dat de digitalisering van de rechtspraak een onontkoombare ontwikkeling is, die maatschappelijk zeer gewenst is, en die adequaat en tegen aanvaardbare kosten moet worden gerealiseerd,’ schrijft Dekker de Tweede Kamer op 12 februari in antwoord op Kamervragen.
‘Het realiseren van digitaal procederen is complexer gebleken dan dat we bij de start dachten. We hebben dit onderschat,’ zegt Frits Bakker in een reactie tegen het Advocatenblad. ‘De ambitie was bij de start van KEI hoog. Dat was ook nodig want de samenleving digitaliseert in een razend tempo. Maar met de kennis van nu hadden we een aantal dingen anders aangepakt. Zo hadden we ervoor kunnen kiezen om in een trager tempo te digitaliseren. Dat zou dan wel weer andere kritiek hebben opgeleverd. Het is duidelijk dat digitalisering noodzakelijk is om de rechtspraak voor de toekomst toegankelijk en betaalbaar te houden. De Rechtspraak gaat dan ook onverminderd door met de digitalisering. Hiervoor zijn we ons momenteel aan het heroriënteren op de aanpak en zijn we in overleg over toetsing door het BIT.’ Bakker zal het einde van zijn moderniseringstraject niet meer meemaken als bestuurder van de Rechtspraak. Zijn termijn eindigt in 2018 en hij opteert niet voor een verlenging.
Bron: www.advocatenblad.nl
2 maart 2018